Puede que dos negociaciones mantenidas a miles de kilómetros de distancia por un grupo de participantes que en gran medida se solapan determinen las perspectivas del orden mundial. En Pekín, Estados Unidos, China, Rusia, Japón y las dos Coreas están negociando el programa nuclear de Corea del Norte; en Viena, el denominado E-3 (Alemania, Francia y Reino Unido) se reúne de cuando en cuando con una delegación de Irán para tratar del programa nuclear de este país.

La diplomacia coreana podría estar a punto de lograr un avance, pero las conversaciones con Irán están en punto muerto.

Los dos programas nucleares no son idénticos. Corea del Norte mantiene su compromiso con un programa de armamento nuclear y ha puesto a prueba un artefacto atómico. Irán insiste en que su programa nuclear tiene fines absolutamente pacíficos y no afirma que haya conseguido fabricar armas atómicas. Pero las dos negociaciones tienen que ver con un mismo problema básico. Si los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, junto con Alemania y Japón, no pueden conseguir que Corea del Norte e Irán acepten sus recomendaciones, la proliferación campará por sus respetos y el mundo vivirá en precario al borde de la catástrofe.

Esas negociaciones han vuelto a suscitar el tradicional debate sobre si el funcionamiento de la diplomacia tiene sus propias reglas o si su impulso debe proceder del equilibrio entre presiones e incentivos.

Así, Mohamed El Baradei, director del Organismo Internacional para la Energía Atómica (OIEA), manifestaba sus dudas sobre la utilidad de las sanciones contra Corea del Norte, subrayando que prefería la diplomacia. De forma similar, el ministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergei Lavrov, se ha negado a apoyar el plan de sanciones esbozado por Europa para Irán, cuyos principios había refrendado anteriormente, aduciendo que la presión reduciría las perspectivas diplomáticas.

Presión necesaria

No obstante, la presión -el intento de obtener una decisión que inicialmente la otra parte no había elegido- es un componente necesario de casi todas las negociaciones. La diplomacia no es un seminario académico, sino que pretende conciliar intereses nacionales auténticos de forma que sirva al conjunto de los intereses de las partes y, cabe esperar, con los del orden internacional. Si las sanciones no pueden modificar la postura de Corea del Norte, supuestamente el régimen más despiadado de la Tierra, y de Irán, ¿qué podrá hacerlo? ¿Cómo pueden imponerse los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, junto a Japón y Alemania, si no es dejando claras las consecuencias de la intransigencia, cuando tanto Corea del Norte como Irán practican maniobras dilatorias? La máxima de Teddy Roosevelt, hablar con suavidad pero esgrimiendo un gran palo, expresaba esta realidad.

La polémica sobre los cambios de régimen ha distorsionado el debate. Estados Unidos entró en ambas negociaciones con una actitud distante; participó en ellas respaldando la posición de otras partes que actuaban como representantes, pero sin implicarse formalmente en conversaciones con países del «eje del mal», a los que trataba de relegar al aislamiento diplomático. Como el objetivo de negociar es llegar a un acuerdo que pongan en práctica las partes, la diplomacia no puede funcionar si una de ellas pretende derrocar a la otra. Ésta es la razón fundamental por la que la Administración de Bush ha cambiado sus prioridades. Ha sido práctica, y separado de hecho la proliferación nuclear del objetivo a largo plazo que supone el cambio de régimen.

Ya no se trata de que Estados Unidos esté o no dispuesto a negociar con Corea del Norte e Irán, sino de en qué marco y con qué propósito lo hará. Dos son las razones principales que explican que las negociaciones con Corea del Norte estuvieran bloqueadas durante dos años. La primera es inherente a la ideología de un régimen cuyo interés es renunciar a un proyecto al que se ha dedicado durante dos décadas o más, sometiendo para ello a su población a privaciones extremas y, en ocasiones, a la inanición, es extremadamente limitado, si es que existe.

Negociar por separado

No es sorprendente que su estrategia haya consistido en dividir a los cinco, tratando de negociar por separado con cada uno de ellos, y muy especialmente con Estados Unidos. Por esa misma razón, a EE.UU. no puede interesarle que lo manipulen hasta llevarle a aceptar todo el peso de la negociación, la culpa de su posible fracaso y la responsabilidad completa de verificar y poner en práctica un posible acuerdo.

La segunda razón del bloqueo residía en que, hasta la explosión nuclear norcoreana, las otros seis interlocutores de las conversaciones no estaban lo suficientemente unidos como para superar las maniobras dilatorias de Corea del Norte mediante una política continuada.

Corea del Sur es el interlocutor que más interés tiene en estas negociaciones, pero también el más ambiguo. Está claro que tiene su propio programa de reunificación, que, de seguir sus preferencias, será gradual, con el fin de aliviar la sangría económica y salvaguardar sus intereses nacionalistas, que parecen basarse menos en una alianza con Estados Unidos que en lograr la equidistancia entre éste y China. Por diversas razones, Corea del Sur es reacia a la aplicación de sanciones, quizá porque cree que Corea del Norte está condenada a derrumbarse en cualquier caso, y porque no quiere castigar a quienes considera compatriotas. Sea cual sea su motivación, Corea del Sur no ha sido la primera en ejercer presiones y se ha limitado a respetar el consenso establecido, aunque de mala gana.

Por lo que respecta a los demás, el principal interés de Rusia en lo tocante a no proliferación es Irán. Es probable que, respecto a Corea, siga la línea refrendada por Japón, China y Estados Unidos, que son los actores principales. Japón, directamente amenazado, por razones geográficas y por su experiencia -al menos uno de los misiles que ha probado Corea del Norte pasó por encima de sus islas-, siente que su diplomacia se ve coaccionada por la historia. Pero sí ha impuesto sanciones unilaterales inmediatamente después de la explosión norcoreana y sin duda apoyará a los demás en el marco de las conversaciones de Pekín. Si éstas fracasaran y el programa armamentístico nuclear norcoreano siguiera su curso, Japón recurriría a fabricar sus propias armas atómicas.

La clave para avanzar es que China y Estados Unidos cooperen. Hasta la explosión nuclear norcoreana, China era reacia a presionar a su vecino, no porque le sea indiferente, como algunos alegan, que Corea del Norte adquiera armas nucleares o porque vea ciertas ventajas en incomodar a Estados Unidos. Más bien, la razón estriba en que los intereses de China en el noreste de Asia van más allá de la desnuclearización de Corea del Norte. La península de Corea ha sido durante siglos una ruta para invadir China. La caída de sus fronteras en el caos y el flujo de refugiados hacia su territorio son cosas especialmente importantes para este país. De hecho, China ha venido insistiendo en que se reconozcan esas preocupaciones.

La prueba nuclear coreana ha acercado más a Estados Unidos y China. EE.UU. ha aceptado tácitamente que el problema de las armas nucleares y la evolución interna de Corea del Norte no tienen por qué ser objeto de la misma negociación. China ha dejado clara su preocupación por una posible carrera armamentística en el noreste de Asia, cuyo resultado sería que tanto Corea del Norte como Japón iniciaran programas nucleares. China también ha tenido que considerar las consecuencias que para las relaciones chino-estadounidenses tendría un fracaso de las conversaciones a seis bandas ocasionado por diferencias entre China y EE.UU. No puede tener ningún interés en el fracaso de unas negociaciones en las que Corea del Norte y China se opusieran a las medidas planteadas por EE.UU. y Japón, poniendo así en peligro las favorables perspectivas que conlleva la existencia de una comunidad bien avenida en el noreste de Asia y el Pacífico.

Pasos a dar

La principal tarea es abandonar las sanciones para poder concluir las negociaciones, y hacerlo a un determinado ritmo. En septiembre de 2005, al final de lo que acabaría siendo la última sesión de las conversaciones a seis bandas, Corea del Norte aceptó en principio el abandono de su programa nuclear, a cambio de compromisos de no agresión y de asistencia económica. Posteriormente, se negó a retomar las conversaciones, aparentemente como reacción a las medidas tomadas por Estados Unidos fuera del marco de Pekín, con la intención de poner fin a las falsificaciones y a otros chanchullos financieros con los que Corea del Norte mantiene a sus diplomáticos en el extranjero y el nivel de vida de sus dirigentes. Ahora este asunto ha sido encomendado a un grupo de trabajo de las recuperadas conversaciones a seis bandas.

El desafío es triple: en primer lugar, mantener unas sanciones que ayudaron a dar un gran paso adelante y no repetir el error cometido en las guerras de Corea y Vietnam, cuando se suspendieron las presiones como premio por participar en las negociaciones; en segundo lugar, evitar que los agravios de Corea del Norte se conviertan en el tema principal de la primera ronda de negociaciones; y tercero, seguir centrándose en lo esencial y no entretenerse en cuestiones secundarias, ni en los países negociadores ni en las propias conversaciones.

Si China, Japón, Rusia, Estados Unidos y Corea del Sur no pueden llevar a buen término una iniciativa tan imperiosa para la paz mundial, frente al desafío de un país con pocos recursos y una población relativamente escasa, los llamamientos a la diplomacia serán cada vez más vacíos. De igual modo, el éxito que ahora parece a nuestro alcance podría inaugurar una nueva era de cooperación en todo el Pacífico.

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