Consejo de Estado y reforma constitucional, de Leopoldo Tolivar Alas en El Comercio
EL Pleno del Consejo de Estado, supremo órgano consultivo del Gobierno, ha aprobado, el pasado jueves, el informe presentado por su Comisión de Estudios acerca de la reforma constitucional. Se trata de un dictamen solicitado por el Ejecutivo sobre los cuatro puntos a los que el presidente Rodríguez Zapatero quiere circunscribir la modificación de la Carta Magna. El interés gubernamental en contar con el parecer técnico del Consejo de Estado en esta cuestión había llevado, incluso, a la modificación de la norma legal que regula este órgano, el 28 de diciembre de 2004, para incluir entre sus cometidos el informar, preceptivamente, sobre «anteproyectos de reforma constitucional, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado». Es decir, esta institución asesora se convierte en una pieza clave en el análisis de cualquier reforma de la norma fundamental. Para ello, también en la citada reforma legal, se ha creado en el Consejo una Comisión de Estudios y se ha establecido un vínculo estrecho con el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, organismo dependiente del Ministerio de la Presidencia. Los cambios en el órgano no han sido de mayor calado, pese a que su vetusta estructura -consejeros permanentes, natos y electivos- en poco ha variado con el advenimiento de la democracia. Eso sí: ahora se contempla la posibilidad de que los ex presidentes del Gobierno se incorporen como consejeros natos y con carácter vitalicio. Supuesto al que, de momento, se ha acogido don José María Aznar, quien, como ha trascendido, fue el único miembro del plenario que votó en contra del informe técnico sobre los cambios en la Constitución.
Recordemos que los cuatro aspectos en los que el Gobierno quiere actualizar la norma de 1978 son la referencia al contexto europeo, la denominación expresa de las comunidades autónomas en una Constitución que nació sin mapa previo, la igualdad de la mujer en la sucesión a la Corona y la reforma del Senado.
En el primer tema, el Consejo de Estado propone una alteración del preámbulo para incorporar el proceso de construcción europea y un título nuevo, compuesto por tres artículos, para incluir la referencia a la Unión Europea.
La denominación de las comunidades autónomas se propone que vaya en un ar- tículo 143 que diría: «Para realizar el derecho de nacionalidades y regiones a gozar de autonomía en la gestión de sus intereses, asegurar la solidaridad entre ellas y hacer más eficaz la acción de los poderes públicos, España se organiza territorialmente en las siguientes comunidades autónomas: País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Asturias...». Es decir: se utilizaría el orden cronológico de aprobación de los estatutos y podría utilizarse, con el castellano, el nombre de la comunidad en su lengua autóctona oficial. El Consejo de Estado propone usar «sólo el sustantivo» y no la denominación estatutaria, en el caso del Principado de Asturias, la Región de Murcia y la Comunidad de Madrid. Diversamente, opta por conservar el término adjetivado de 'Comunidad Valenciana' (recuérdese que fue punto de equilibrio entre los defensores de la denominación 'País Valenciano' y los que preferían 'Reino de Valencia'), así como el de Comunidad Foral de Navarra, expresión «de trascendencia jurídica de la que no se puede prescindir», según el Consejo. Aunque la cuestión semántica aquí tiene escasa relevancia, bien puede recordársele al órgano consultivo que aunque la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales (disposición adicional primera) llama, en la actualidad, a Navarra sin más calificativos, aunque reconociéndole sus órganos forales en la controvertida disposición transitoria cuarta (posible incorporación al País Vasco), Y, diversamente, señalar que 'Principado de Asturias' no tiene trascendencia constitucional, pese a la mención expresa del artículo 57.2 al título del heredero de la Corona, o es un despiste o equivale a entender que el Príncipe ostenta títulos simbólicos sin correspondencia territorial, lo cual es una flagrante contradicción con la pretensión monárquica de enraizar a la casa reinante con los diversos pueblos de España. Es cierto que Asturias no estaba obligada a denominarse oficialmente Principado, pero no lo es menos el arraigo de esta fusión de tradición histórica y entidad política, por lo que el criterio del Consejo no parece muy sólido y, en todo caso, es descortés con Asturias -no es parangonable suprimir 'región' o 'comunidad' a prescindir de 'Principado'- y también, quizá, con el propio heredero. Heredero o heredera que, con la propuesta del Consejo, siempre será el primogénito, sin distinción por razón de género. Para ello se sugiere, simplemente, la supresión de las nueve palabras que, en la actualidad, aluden a la preferencia del varón en el artículo 57.1. Eso sí, asegurando que la reforma se aplicaría a los sucesores del actual Príncipe de Asturias, cuyos derechos dinásticos se ven respetados. En todo caso, a mi juicio, en una institución como la Corona, que ni se renueva por las urnas ni se somete a los principios de mérito y capacidad, el criterio de la primogenitura, aún siendo el tradicional, es tan sólido como el del sorteo o el de elección por el progenitor (a fin de cuentas, en las instituciones sucesorias la voluntad del causante es esencial).
La reforma del Senado es, sin duda, la pieza más delicada del nuevo puzzle constitucional. Y aquí, el Consejo de Estado ha propuesto, de forma muy similar a lo que preconizábamos semanas atrás en estas mismas páginas, una nueva composición que ponga el énfasis en la demarcación autonómica pero sin prescindir de la ciudadanía a la hora de renovar la Cámara Territorial. El Senado sería una Cámara permanente, a diferencia del Congreso, que se renovaría parcialmente de forma simultánea a las elecciones en cada comunidad autónoma, lo que propiciaría una similitud entre las mayorías en cada territorio y las preferencias de los electores para la Cámara Alta. La nueva composición supondría que, en cada comunidad autónoma y por sufragio universal, se elegirían seis senadores, uno más por cada millón de habitantes y uno más por cada provincia de la comunidad. Naturalmente, esta opción seguro que no es del agrado de los representantes políticos de muchas comunidades autónomas, que preferirán retener la atribución de designar en sus parlamentos a los senadores. Como no lo será de tantos aficionados a copiar lo que se estila por otras latitudes federales, sea bueno o malo y esté aceptado o cuestionado en los lugares de origen. Previendo esta contestación, el Consejo aporta una solución sucedánea, para la que manejó tres variables, consistente en que las cámaras territoriales elegirían a los seis senadores fijos más los añadidos por población, con lo que el ciudadano de a pie se limitaría a votar a un senador por provincia. Calcule y juzgue cada cual.
Pero el Consejo, pese a las limitaciones del encargo, también ha propuesto cambios dignos de la mayor atención. Por ejemplo, recuperar el recurso previo de inconstitucionalidad, suprimido en junio de 1985, «para librar a las reformas estatutarias de la sospecha» de vulnerar la ley fundamental. O cambiar el enfoque del principio de solidaridad interregional para que, más que un principio garantizable, sea un derecho garantizado, «una realidad efectiva», a cuyo fin se sugiere «fomentar los comportamientos solidarios de las comunidades autónomas y combatir los que no lo sean». También el órgano consultivo recomienda fijar criterios precisos para saber qué facultades correspondientes a materias de titularidad estatal pueden ser delegadas o transferidas a las comunidades autónomas. Actualmente la Constitución (artículo 150.2) habla sólo de las que su propia naturaleza lo permita.
Para salvar tal inconcreción se consideran dos vías concurrentes: tipificar las facultades que en ningún caso pueden cederse y especificar los fines que justifican la transferencia o delegación. Todo ello en la línea de cerrar el marco autonómico, en la actualidad permanentemente abierto a nuevas lecturas descentralizadoras. En fin, el Consejo de Estado recuerda al Gobierno que las cuatro reformas que pretende introducir en la Carta Magna requieren del procedimiento agravado del artículo 168: unas nuevas Cortes habrán de ratificar la decisión de las actuales (en ambos casos por dos tercios) y el pueblo habrá de pronunciarse en referéndum. Dos tercios de cada Cámara. O lo que es lo mismo: el concurso del Partido Popular es indispensable y, de momento, ya hemos visto lo que opina el ex presidente Aznar.
LEOPOLDO TOLIVAR ALAS/CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD DE OVIEDO.
