El Senado debería reducir en 25 el número de sus miembros, de Ángeles Escrivá en El Mundo
Un Senado menos numeroso -recortado en 25 miembros-, que sea la primera institución en la que se tramiten ciertos proyectos legislativos, que se coordine con el Congreso mediante una comisión mixta paritaria y que se configure como una Cámara permanente cuyas elecciones coincidan, no con las del Congreso, sino con las de los distintos parlamentos autonómicos.
Esta es parte de la propuesta realizada al Gobierno por la comisión de Estudios del Consejo de Estado para la reforma de la Cámara Alta, cuyo objetivo fundamental es reforzar su carácter de institución de «representación territorial».
El Consejo baraja tres criterios -un número fijo de senadores por comunidad, la proporcionalidad con la población y la previsión de un número adicional- para garantizar una representación equilibrada de las autonomías. Y, tras ponderar las consecuencias de cada uno de ellos, plantea tres supuestos de composición del Senado.
Primero: cinco senadores fijos por comunidad, un senador adicional por cada millón de habitantes y dos senadores por cada provincia para un total de 223 escaños. Segundo: siete senadores, más otro por cada millón de habitantes y dos por cada comunidad pluriprovincial para un total de 243 escaños. Tercero: seis fijos, uno por provincia y otro por cada millón de habitantes en una Cámara de 234 escaños.
El modelo preferido es este último, por cuanto haría «más visible y mejor el giro autonómico que se imprimiría al Senado», una opción que provocaría la reducción en el futuro de 25 escaños y que se enfrenta al sistema actual en el que hay cuatro representantes por provincia, uno por comunidad y uno por cada millón de personas.En ambas circunstancias, la consideración hacia las islas y hacia Ceuta y Melilla es distinta.
Destacan los juristas que en ningún caso los «hechos diferenciales» que caracterizan a determinadas comunidades pueden incidir en la composición y funciones del Senado, porque una cosa es reconocer la diferencia y la otra, generar «serias disfuncionalidades».
En respuesta al Ejecutivo, los consultados sugieren dos fórmulas para realizar la elección de estos miembros. Una, por la que se apuesta y que implica la elección de todos los senadores por sufragio universal, directo y secreto. Y otra que abre la puerta a la posibilidad de que uno de los representantes sea elegido de manera directa y los otros sean nombrados por los parlamentos autonómicos, «de acuerdo con lo que establezca el Estatuto respectivo».
El Consejo se muestra contrario a que la Cámara Alta sea la sede de la Conferencia de Presidentes instaurada por Rodríguez Zapatero por considerar que llegar a acuerdos es muy conveniente, pero «su éxito y eficacia dependen de la voluntad política más que de su plasmación en el texto constitucional».
Los expertos sostienen que no deben entrar a valorar si, como consecuencia de la «territorialización» del Senado, se ha de modificar el sistema electoral para reconsiderar la representación de los nacionalistas, de «las fuerzas políticas con un ámbito territorial limitado».
En su solicitud, el Gobierno consulta acerca del «modelo que mejor se ajuste a las peculiaridades del sistema español de distribución territorial del poder político». Y el Consejo le responde, en primer lugar, que el Senado es una Cámara «excepcionalmente numerosa y singularmente desprovista de poder», que ha de tener un «peso específico». Se respeta la prevalencia del Congreso en un sistema bicameral asimétrico, pero se le quiere dar un carácter «netamente diferenciado».
Tanto es así que los consultados apuestan por que sea una Cámara permanente cuyos miembros sean elegidos al tiempo que los representantes de los parlamentos autónomos cuyas convocatorias electorales no coinciden en el tiempo.
«A partir de la nueva forma de selección propuesta, se desprende que el Senado dejará de ser una Cámara sujeta a un mandato temporal como el que establece el artículo 69.6, para ser una Cámara cuya vida transcurre con independencia del Congreso. Esta continuidad, que no equivale a invariabilidad en su composición, viene asegurada por las renovaciones parciales y sucesivas que se irán produciendo según el tiempo en el que tengan lugar las elecciones de senadores», explican los consejeros, que, en consecuencia, solicitan una revisión del régimen de disolución del Senado previsto en la Constitución.
No cabe la disolución, dicen, en el caso previsto en la Carta Magna de que el candidato a la presidencia no sea refrendado, porque no se necesita para ello el concurso del Senado, tampoco para el caso de que prospere la presentación de una moción de censura, «dada la mayor tenuidad de los instrumentos de control a disposición del Senado»; ni en los casos excepcionales del artículo 168.1. En todas estas circunstancias, sólo deberá ser disuelto el Congreso, afirman, y detallan los artículos que deben ser modificados al efecto.
Se muestran convencidos de que, con este sistema, «se producirá una interacción de nuevo cuño» entre las distintas convocatorias electorales y -dado el distanciamiento con el Congreso- serán sustituidas las «afinidades partidarias» por las territoriales.
Para que la influencia y el peso funcional del Senado sea mayor, se propone «aumentar el número de supuestos en los que alcanza una situación de paridad con el Congreso, de modo que su acuerdo resulte imprescindible para adoptar la decisión de que se trate».Y, sobre todo, se propugna que, «para evitar tensiones», sea la Cámara «de primera lectura», respecto a la tramitación de las leyes «de incidencia autonómica e identificables con facilidad».Actualmente, esto sólo se produce en dos casos. Se trataría de que la Cámara Alta fuera la primera en establecer su criterio en asuntos como los Estatutos de Autonomía, las leyes básicas, de marco, transferencias, de financiación, de fondo de compensación interterritorial..., que tengan por objeto «la planificación de la actividad económica general o la efectividad del principio de solidaridad».
El Consejo prevé la posibilidad de que el Senado decida rechazar una de estas leyes «de primera lectura» y, para ese caso, determina que sea el presidente del Gobierno quien tenga «la facultad de obtener una reanudación en el Congreso del procedimiento legislativo referente a dicha iniciativa, siempre que ésta sea necesaria para llevar a cabo el programa político del Gobierno».
Y también tiene en cuenta la posibilidad de que ambas cámaras discrepen en torno a una iniciativa legislativa. En ese caso, se encomendará a una comisión mixta paritaria un «primer intento de solución» presentando un texto que será votado en el Congreso y en el Senado. De resultar frustrada dicha tentativa, sería la Cámara Baja la que decidiese «por mayoría absoluta de sus miembros».
Pueden someterse a la «primera lectura» del Senado las leyes orgánicas que afecten a las comunidades autónomas, aunque habrá que exigir para su aprobación la mayoría absoluta. Se admite la posibilidad de que ocurra lo mismo en el caso de los Decretos-ley.Pero se desaconseja absolutamente para la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.
Finalmente detallan el alcance del Senado como un espacio de cooperación entre las comunidades y con el Estado. Sostienen que una cámara parlamentaria no puede sustituir a los órganos intergubernamentales y no es admisible un modelo como el del Bundesrat alemán, en el que están presentes los Ejecutivos autonómicos.
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LAS CLAVES DEL DOCUMENTO
1 Demasiado numeroso. El Senado es en su relación con el Congreso una Cámara excepcionalmente numerosa y singularmente desprovista de poder. El número de escaños en las segundas cámaras oscila entre un cuarto y la mitad y en España se eleva a los tres cuartos del Congreso.
2 Mayor relevancia. Para que refuerce su peso específico han de aumentar los supuestos de paridad con el Congreso y se propugna que sea la Cámara de «primera lectura» en la tramitación de leyes de «incidencia autonómica e identificables con claridad».
3 Creación de una Comisión Mixta. En caso de discrepancia entre ambas cámaras en torno a una iniciativa legislativa se encomendará a una comisión un «primer intento de solución» presentando un texto que será votado en el Congreso y en el Senado. Si persiste el desacuerdo, decide la Cámara Baja.
4 Distanciamiento del Congreso. Deberá ser revisado el régimen de disolución conjunto de las Cámaras. No cabe disolver el Senado ni en el caso de que el candidato a la presidencia no sea refrendado, ni en el caso de que prospere una moción de censura. Sólo se disolverá el Congreso.
5 Cámara permanente. Sus miembros serán elegidos al tiempo que los representantes de los parlamentos autonómicos. Su continuidad viene asegurada por las renovaciones parciales y sucesivas, que se irán produciendo según el tiempo en el que tengan lugar los comicios para elección de senadores.
