Cambios del preámbulo y título nuevo para la «cláusula europea», de Fernando Garea en El Mundo
El órgano consultivo recomienda solucionar problemas surgidos por la integración y la primacía del Derecho comunitario
El informe que estudiará el pleno del Consejo de Estado el 16 de febrero propone cambios en el preámbulo de la Constitución y la inclusión de un título nuevo con tres artículos para incluir la referencia la Unión Europea.
El texto dedica un amplio apartado a la consulta que le hizo el Gobierno sobre la forma de incluir la referencia a Europa.Más concretamente, el Gobierno preguntó por la Constitución Europea, que entonces se encontraba en fase de ratificación en los distintos Estados miembros.
Luego, esa Carta Magna europea embarrancó y la consulta se extiende a la referencia genérica de la Unión Europea, lo que se llama la «cláusula europea».
Hay que tener en cuenta que cuando se aprobó la Constitución ni siquiera se atisbaba la posibilidad de que España entrara en las instituciones comunitarias. Lo más que hay es un genérico artículo 93 que establece la forma en que se ratifican los tratados internacionales.
En 1992 se llevó a cabo la única reforma constitucional que se ha hecho hasta el momento, precisamente para acompasar la Constitución a los tratados europeos que preveían la posibilidad de que los ciudadanos de la Unión votaran en elecciones municipales.
El Consejo de Estado asegura que en la práctica se han producido problemas derivados de la discusión sobre si debía prevalecer el derecho europeo o la Constitución; sobre el encaje de instituciones como las Cortes en la UE; sobre los mecanismos de participación de las comunidades en sus decisiones y sobre las atribuciones de los tribunales europeos por encima de los españoles.
La conclusión del informe es que debe modificarse el preámbulo para introducir dos frases, una más voluntarista sobre relaciones exteriores y otra específica de Europa:
- «Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra».
- «Participar activamente en el proceso de integración europea».
Además, se explica la necesidad de incluir un nuevo título llamado «De la Unión Europea», formado por tres artículos, que podría ser el VII bis o el VIII bis.
Ese nuevo título diría:
«1. España participa en el proceso de integración europea y con este fin el Estado español, sin mengua de los principios consagrados en el Título Preliminar, coopera con los demás Estados miembros a través de instituciones comunes en la formación de una unión comprometida con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales.
2. La prestación del consentimiento para la ratificación de los tratados a través de los que se lleva a cabo la participación de España en la integración europea requerirá la previa autorización de las Cortes Generales por mayoría absoluta de ambas cámaras.Si no hubiera acuerdo entre ambas, el Congreso, por mayoría de tres quintos, podrá autorizar la celebración de dichos tratados.
3. Dentro del marco establecido en el apartado 1, los tratados de la Unión Europea y las normas emanadas de sus instituciones en el ejercicio de sus competencias serán aplicables en España en los términos definidos por el propio Derecho de la Unión».
Según el Consejo de Estado, la reforma debe afectar al preámbulo porque es ahí donde se incluyen «las manifestaciones de voluntad», en este caso, la integración en las instituciones europeas. En cuanto al articulado, asegura que «la inclusión de los límites a la participación expresamente en un artículo de la Constitución podría cumplir, además, la función de coadyuvar a la interpretación de cuáles son los límites a la primacía del Derecho comunitario».
Además de esas reformas, el Consejo de Estado propone otras sobre «cuestiones conexas», sin articular, y que podrían incluirse en la propia Constitución o en leyes orgánicas específicas.
Por ejemplo, asegura que «el que la Constitución recogiera de modo expreso algún mecanismo de participación del Parlamento en el proceso de elaboración de las normas comunitarias contribuiría a dotar de ese deseable impulso político a las actuaciones de la Comisión Mixta (u otro órgano que cumpla funciones equivalentes), aunque los detalles deberían remitirse a normas infraconstitucionales».
Por ello, recomienda «que la Constitución recoja la obligación del Gobierno no sólo de informar y debatir las políticas europeas, sino incluso de tomar en consideración la opinión de las Cortes, informando a las mismas de las razones por las que dicha opinión no haya podido materializarse en la negociación de las iniciativas que se debaten en el seno de la Unión».
Propone modificar el artículo 66.2 para que «éste remitiera a los Reglamentos de las Cámaras a los efectos de determinar cómo ejercerá cada una de ellas las funciones que les atribuyan los tratados de la UE».
Otro asunto es el de la aplicación del Derecho europeo. En este punto, el Consejo de Estado propone que se modifique la ley orgánica para que el Tribunal Supremo o el Constitucional determinen en cada caso «si una ley es contraria al Derecho comunitario» o si se declara la invalidez de un norma por colisión con normas europeas. Es decir, una especie de declaración de constitucionalidad, pero en referencia a la UE.
La comisión de Estudios del Consejo de Estado analiza también los procesos de participación de las comunidades autónomas en los proceso de decisión europeos, dado que muchas de sus competencias están afectadas por decisiones comunitarias.
La conclusión es que «resulta conveniente plasmar expresamente en la Constitución los principios que han de inspirar la intervención de las comunidades autónomas en estos procesos y los objetivos que han de perseguir, teniendo en cuenta que hay medidas que sólo en el plano constitucional cabe adoptar». Ese mecanismo podría incluirse entre las funciones que tendría el nuevo Senado.
--------------------------------------------------------------------------------
3LAS CLAVES DEL DOCUMENTO
1 Manifestación de voluntad. La referencia a Europa se incluiría primero en el preámbulo porque en éste es donde se incluyen las «manifestaciones de voluntad» de los ciudadanos, en este caso, la de formar parte de las instituciones europeas.
2 Principio de cooperación. En el primer artículo del nuevo título se hace referencia a la cooperación de España con los otros estados miembros de una Unión Europea «comprometida con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales».
3 Ratificación de los tratados europeos. Se propone un proceso específico para la ratificación de los tratados europeos en el Congreso y en el Senado. En caso de desacuerdo entre ambas Cámaras, se aprobaría por mayoría de tres quintos del Congreso.
4 Las comunidades autónomas y la UE. Se propone plasmar expresamente «los principios que han de inspirar la participación de las comunidades autónomas» en las decisiones europeas, para competencias que les afecten directamente. La fórmula podría incluirse entre las funciones del Senado.
5 Control judicial de la compatibilidad de las leyes y el Derecho europeo. El informe asegura que es preciso establecer un sistema por el que el Tribunal Supremo o el Tribunal Constitucional examinen si una ley es contraria al Derecho europeo. Se propone no hacerlo en la Constitución, sino en ley orgánica.
